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关于公开征求《广西壮族自治区粤桂合作特别试验区条例(草案征求意见稿)》意见的公告

2020-07-24 11:33     来源:粤桂合作特别试验区(梧州)管理委员会
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为全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,深入推进国家区域协调发展战略,提升服务珠江—西江经济带建设水平,根据自治区人民政府和梧州市人民政府2020年立法工作计划要求,粤桂合作特别试验区(梧州)管委会联合市司法局代市政府草拟了《广西壮族自治区粤桂合作特别试验区条例(草案征求意见稿)》。为增强立法的科学化、民主化,提高公众参与度,现面向社会征求该草案的意见建议。公民、法人以及其他组织可通过以下途径和方式提出意见和建议:

  一、通过信函方式将意见寄至粤桂合作特别试验区(梧州)管委会;地址:广西梧州市合作路1号粤桂公共服务中心,邮编543000

二、发送电子邮件至ygfzzx@163.com

联系电话:0774-2065006,联系人:苏 茵。

本次公开征求意见反馈截止时间为2020831日。

  附件:1.广西壮族自治区粤桂合作特别试验区条例(草案征求意见稿)

2.起草说明

粤桂合作特别试验区(梧州)管理委员会    

2020724日        

广西壮族自治区粤桂合作特别试验区条例

(草案征求意见稿)

第一章 总则

第一条【立法目的】为了促进粤桂合作特别试验区广西片区(以下简称试验区)发展,根据法律法规,结合试验区实际情况,制定本条例。

第二条【适用范围】本条例适用于试验区的规划、建设、管理和服务等活动。

试验区的范围按照《粤桂合作特别试验区总体发展规划(2013—2030年)》的规定确定。

第三条【发展目标】立足地处粤桂两省(区)及东西部交界的重要连接地带和毗邻粤港澳大湾区的区位优势,试验区坚持开放合作、创新驱动、科学发展,致力于建设成为珠江—西江经济带新增长极、西江流域生态共建区、省际合作机制创新区和东西部合作示范区。

第四条【先行先试】试验区承担经国务院、广西壮族自治区人民政府(以下简称自治区人民政府)批准的先行先试任务,法律法规未明确禁止或限制,且有利于试验区发展的创新业务,可以在试验区试行,对事关发展的突出问题和改革的关键环节先行突破,大胆创新。

第五条【政府支持】自治区人民政府和梧州市人民政府(以下简称市人民政府)及有关部门积极推动和支持试验区各项改革创新,推进试验区的科学发展。

第二章 管理体制

第六条【依法行政】试验区管理委员会(以下简称管委会)在自治区人民政府和市人民政府领导下,自主管理试验区事务,健全决策机制,规范执法行为,强化权力监督,推进政务公开。

第七条【管委会职责】管委会在试验区行使市人民政府相应的管理权限,依法履行以下职责:

(一)贯彻执行《粤桂合作特别试验区总体发展规划》和《粤桂合作特别试验区体制机制改革创新先行先试总体工作方案》及其他关于试验区经济建设发展的法律、法规和政策文件,推进与粤桂合作特别试验区广东片区的深度交流与合作,促进东西互动协调、兼容匹配;

(二)按照广东、广西两省(区)确定的试验区定位目标,拟订试验区的有关管理规定,编制试验区的总体规划、专项规划和经济社会发展中长期规划及年度计划,经批准后组织实施;

(三)根据工作职能需要,按照协调、精简、高效的原则,设置和调整相应的工作机构,负责指导、协调和监督有关部门设在试验区的分支机构或派出机构工作;

(四)编制试验区国土空间总体规划年度土地供应计划,对试验区的土地利用依法实施管理;

(五)负责试验区城市建设管理、财政和审计监督工作;

(六)统筹指导试验区内产业布局和开发建设活动,协调推进重大投资项目,建设统一规划和组织建设综合交通和大型公共基础设施,鼓励和引导社会资本参与试验区基础设施和公用事业的建设运营;

(七)制定并组织实施试验区环境卫生、生态环境保护、招商合作、投融资及产业发展政策;

(八)统筹管理和使用试验区建设发展专项资金,对管委会出资的国有资产、受托履行出资人代表职责的国有资产、试验区行政事业机构的国有资产进行监督管理,促进国有资产的保值增值;

(九)法律法规规定的其他职责。

第八条【市级行政管理权】管委会依法行使部分市一级行政管理职权,由管委会以自己的名义作出相关行政决定,并承担相应的法律责任。管委会的工作机构行使市一级人民政府工作部门的行政管理权限。

在试验区建立综合审批、相对集中行政处罚的体制和机制,由管委会集中行使市级行政审批权和行政处罚权。管委会实施行政审批和行政处罚的具体事项,由市人民政府在本条例施行之日起一年内确定并公布。

第九条【管委会负责审核事项】法律法规明确规定由市人民政府或者其行政管理部门先行审核,再上报自治区人民政府及其行政管理部门许可或者审批的事项,由管委会负责审核,并上报相关材料,由市人民政府及其有关部门提供便利和支持。

第十条【行政运行机制】管委会应当简化行政审批流程、缩短审批期限,提高行政审批服务效能,实行以事中、事后监管为主的动态监管,建立规范有序、公开透明、便民高效的行政运行机制。

第十一条【自主人事权】支持管委会探索推行人事管理体制改革创新。管委会可以根据实际管理需求,自主决定岗位设置、人员聘用、薪酬标准等。

自治区人民政府和市人民政府及其有关部门支持试验区人才交流和使用,机关事业单位人员可以在原有身份不变的前提下,参加竞聘上岗。

第十二条【自主财权】试验区实行特殊管理一级财政,推进试验区在人民银行设立国库。试验区年度预、决算方案分别在梧州市本级单列。自治区人民政府、市人民政府应当支持试验区财政管理改革发展。

第十三条【土地管理】管委会负责试验区范围内的土地资源管理,行使市一级管理权限。支持试验区创新土地储备和供应新模式,提升土地利用效益。

根据试验区发展需要和节约集约利用土地原则,市人民政府优先保障并单列下达新增规划建设用地指标和新增建设用地年度计划指标。

第十四条【公示国有土地使用情况】试验区国有土地使用权出让、租赁的收益全额留存试验区,按照国家规定扣除、计提税费和政策性资金后,作为试验区建设发展资金。

管委会每年将试验区国有土地使用权出让、租赁收益及其使用情况向社会公布。

第十五条【公共服务职责】试验区应当探索提供教育、医疗、卫生、文化、体育、法律事务与治安等公共服务的有效方式和途径,提供优质的公共服务。

第十六条 【国有资产管理】管委会履行国有资产出资人、出资人代表职责。广西梧州粤桂合作特别试验区投资开发有限公司作为市人民政府直属企业,由市人民政府授权管委会履行出资人职责,并依法监管。

自治区人民政府、市人民政府支持试验区改革和完善国有资产管理体制。

第十七条【招投标标准调整】管委会可以根据试验区开发建设的实际需要,依法制定适当的政府投资项目招投标、政府采购和财政投资评审标准。

第十八条【驻办单位】管委会为进驻试验区的海关、税务、港务、金融监管等单位履行职责和落实国家支持试验区发展的优惠政策,提供便利和协助。

第三章 产业促进与创新

第十九条 【重点发展的产业】试验区在支持传统优势产业发展的同时,重点发展电子信息、节能环保、先进装备制造等产业。

第二十条【产城融合】试验区应当创新土地利用管理方式,科学规划试验区用地分类,合理分配生产生活生态空间,推进产城融合,在供地方式和供地年限等方面实行差别化供地政策。

第二十一条【市场准入管理】试验区坚持公平开放透明的市场规则,实行市场准入负面清单制度,保障各类市场主体的平等法律地位和发展权利。凡是国家政策和法律法规未禁止的行业和领域,一律开放和准入。

第二十二条【财税政策】应当在试验区建立便于管理的税收征管机制,按照规定落实国家、自治区和梧州市出台的各项税收优惠政策,创造有利于试验区发展的税收环境。

支持试验区出台特殊经济支持政策,采取股权投资、投资补助、财政贴息等方式,重点引导和支持战略性新兴产业发展和公共配套设施建设;采取经营贡献奖励、财政补助等方式,支持产业发展。

第二十三条【专项扶持资金】管委会设立试验区产业发展专项扶持资金和企业成长专项扶持资金,由管委会制定管理办法,专款专用,专账核算。

支持试验区使用财政资金引导设立产业投资基金、创业风险投资基金和科技创新基金等股权投资基金,以股权投资等方式扶持产业项目、基础设施及公共配套设施建设。

第二十四条【便利化的证照办理】管委会应当推行便利的证照办理制度,优化营商环境,健全多种证照统一受理、多证联办工作机制,简化证照办理流程。运用互联网技术提升市场主体准入审批效率,建立企业登记全程电子化、投资项目在线审批、备案项目网上备案等机制。

第二十五条 【完善服务体系】试验区应当采取措施建立和完善服务体系,支持信用、法律、保险、知识产权、信息咨询、人才服务、资产评估、审计、会计、国际标准认证等服务组织在试验区建立机构和开展业务,为企业提供创业孵化、技术评估、产权交易、投融资等服务。

第二十六条 【支持科技创新】支持管委会根据财力情况逐步加大对试验区科技研究与开发的经费投入,建立健全科技创新投入机制。

试验区加快高科技孵化基地建设,大力培育科技型中小企业,着力打造两广一体化发展创新创业新高地。

第二十七条 【知识产权保护】试验区鼓励知识产权创造,采取资助、奖励、补贴等多元化措施,支持企业拥有和运用自主的知识产权,采取有效措施防范和打击区域范围内侵犯知识产权的行为。

试验区加强知识产权交易平台建设,为知识产权成果转让、运营和资本化运作等提供综合服务。

第四章 开放合作

第二十八条 【开放合作机制】试验区应当完善开放合作机制,以粤桂合作为基础,构建多层次、宽领域、全方位的开放合作新体系。

试验区应当积极推进与粤桂合作特别试验区广东片区的深度交流与合作,对接粤港澳大湾区建设,加强与国内外先进园区合作,利用多种方式推进经贸、文化、教育、科技、人才等领域多层次、全方位的开放合作。

第二十九条 【跨省区合作】试验区应积极探索跨省区流域经济合作发展新模式,支持试验区根据协调东西互动合作的需要制定相关文件并组织实施,自治区人民政府、市人民政府及有关单位应当积极提供便利和协助。

第三十条 【自贸区经验推广】支持建立中国(广西)自由贸易试验区(以下简称自贸试验区)与试验区发展联动机制,合作开展改革创新工作,推动自贸试验区改革试点经验在试验区率先复制。

在自贸试验区实施的试点政策措施需要扩大试点范围的,自治区人民政府优先安排在试验区实施,并依法赋予相应的权限。

第三十一条 【政企合作】试验区应探索建立试验区开发建设的市场化利益机制,根据试验区建设发展需要,吸引社会资本有序参与试验区的开发和建设,形成多元投资机制和竞争经营机制,推进试验区开发运作的社会化和市场化。

第三十二条 【交通一体化】试验区应当以交通基础设施建设为重点,加强与肇庆及邻近区域交通基础设施的对接,构建试验区“外通内联”的交通网络格局,推进粤桂两地交通协调发展。

第三十三条 【产业交流】试验区应大力发展新一代信息技术、新能源等战略性新兴产业,全面融入粤港澳大湾区,主动承接产业转移,打造“东融”示范平台,建设成为粤港澳大湾区政策延伸的平台和产业转移的平台。

试验区应当以产业合作为先导,推动经贸、文化、教育、科技等领域的开放合作。

第三十四条【金融开放】支持试验区建立金融资产和要素流通服务平台,逐步形成立足国内、面向国际的区域性跨境金融服务中心,推进跨境金融合作,促进金融创新。

支持符合条件的境内外金融机构在试验区依法设立总部或者分支机构,开展相关金融业务。

第三十五条 【合作产业园】试验区应当建立与先进园区合作发展机制,加强与粤港澳大湾区及东盟国家先进园区的紧密合作,支持与外资企业、港澳台企业合作建设特色产业园。

第三十六条 【环境准入】试验区应当坚持绿色发展理念,根据管委会公布的产业发展指导目录要求,适当限制试验区高耗能、高排放、产能过剩项目的进入,严格筛选和承接产业转移企业,支持低能耗、低排放企业的发展,健全项目节能评估审查和环境影响评价制度。

第五章 公共服务与社会治理

第三十七条 【社会治理体制】试验区应当推进社会治理体制创新,实行社会事务试验区自主管理,建立由管委会主导、社会各方面共同参与的社会综合治理体系。

第三十八条【公共服务】管委会应当积极协调和推动试验区科技、教育、医疗、外事、社会保障等方面的改革和创新,建立健全产业配套服务体系,提供优质的公共服务,促进公共服务均等化。

第三十九条【基础设施】自治区人民政府、市人民政府和管委会应当统筹试验区与周边基础设施、公共设施和其他配套设施的建设与管理,实施交通、管网综合同步建设,完善配套服务功能。

管委会应当在市政基础设施、社会事业领域建立完善公共服务购买等制度。

第四十条【公用事业】创新社会事业发展理念和方式方法,鼓励吸引社会资本在试验区投资兴办科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业,建立全覆盖的社会保障体系。

支持试验区与境内外文化团体、教育机构、卫生医疗机构、体育服务机构开展业务交流和合作共建。

第四十一条权益保障试验区应当建立健全利益协调机制和权益保障机制,健全重大决策社会稳定风险评估机制,畅通诉求表达和权益保障机制,建立健全社会舆情汇集和分析机制,完善纠纷排查调处工作制度。

第四十二条【人才政策】试验区应当健全人才引进政策,为在试验区工作的人才提供户口登记、居住证办理、住房租赁或购买、配偶就业和子女就学等方面的便利和帮助,重点引进高层次人才和创新创业团队。

第六章 法制保障

第四十三条【法规规章适用】自治区、梧州市制定的地方性法规不适应试验区实际情况的,自治区人民政府、市人民政府可以根据管委会提交的建议提请自治区人民代表大会、市人民代表大会及其常务委员会就其在试验区的适用作出相应规定;自治区、梧州市制定的规章不适应试验区实际情况的,管委会可以建议自治区人民政府、市人民政府就适用问题作出决定。

第四十四条【责任追究】自治区人民政府、市人民政府和管委会及其有关部门工作人员在试验区服务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第四十五条【容错纠错机制】在试验区改革创新、干事创业、主动作为过程中出现失误和错误,或未能实现预期目标,且未造成重大危害、未谋取私利,依据相关法律规定对相关单位及工作人员从轻、减轻或免于处理,并及时纠错改正,有效消除或减轻影响和损失。

第七章 附则

第四十六条 【制定实施办法】管委会可以根据本条例制定相关具体实施办法。

第四十七条【实施日期】本条例自【】年【】月【】日起施行。

  

附件2

《广西壮族自治区粤桂合作特别试验区条例(草案征求意见稿)》起草说明

粤桂合作特别试验区是国家区域发展战略——《珠江-西江经济带发展规划》的重要组成部分,位于广东肇庆市和广西梧州市沿西江两岸交界处,面积140平方公里,粤桂双方各70平方公里,是目前中国唯一横跨东西部省际流域合作试验区。2014年10月启动建设以来,粤桂合作特别试验区(梧州)(以下简称试验区)按照两省区的部署要求,以改革创新为核心,以产业发展为主线,持续深化开放合作,推进试验区高质量发展。与此同时,试验区肩负着创新管理模式、加快构建适应试验区发展的法规体系的重要使命。探索完善法定机构治理模式,依法处理好改革与发展的关系,是推进试验区建设的重要实践和内在需求,是全力推动试验区由“行政主导”向“市场化、法治化、国际化”转变的必由之路。探索制定具有可示范意义的地方性法规,是试验区开发建设有法可依的基本前提,也是试验区实现科学发展的重要保障。

一、试验区立法必要性

(一)巩固改革创新成果的需要

体制机制改革创新是试验区的发展核心。目前粤桂两省区关于试验区开发建设的重大决策、试验区的多项制度虽已实际运行,但尚未上升为地方性法规层面,相关制度内容仍欠缺完备性和稳定性。例如,试验区管理委员会(以下简称管委会)权责职能与市场及企业的关系等问题未通过明确的法律规范予以理顺;试验区建设主体的行为规范、权益保护也亟待通过立法予以保障;一些体制机制改革创新成果在一定程度上随着两省区、肇梧两市人事变动而出现不确定因素。加快推进试验区立法工作,是主动适应新形势、贯彻落实党的十九大会议精神、实现试验区治理体系和治理能力现代化的必然要求。

(二)整合规范政策文件的需要

在推进试验区开发建设过程中,自治区、梧州市出台了多个政策性文件支持试验区发展。例如自治区党委、政府印发的《粤桂合作特别试验区体制机制改革创新先行先试总体工作方案》《粤桂合作特别试验区人事管理体制改革创新工作方案》,自治区政府印发的《粤桂合作特别试验区管理办法》《粤桂合作特别试验区深化工业用地市场化配置先行先试改革创新方案》(以下简称1+3配套文件)以及市委、市政府印发的《改革和完善粤桂合作特别试验区(梧州)国有资产管理体制的实施方案》等,一些政策分散于较为庞杂的各级文件之中,使得政策之间协调性较弱。为此,十分有必要通过出台地方性法规对各项政策加以协调整合,对试验区的各项事务、举措加以明确。

(三)夯实区域合作基础的需要

试验区作为国家对跨区域、跨流域、东西部合作的创新性探索,各项改革探索少有前例借鉴。试验区探索确立了“两省区领导、市为主体、独立运营”“统一规划、合作共建、利益共享”“政策叠加、先行先试”的合作机制。按照“人员对等派驻、统一管理”的原则,组建了统一管委会,主任实行届任制,拟由两省(区)轮流派任。按照“对等投入、收益对等分配”的原则,组建粤桂投资开发股份有限公司,探索跨区域市场化开发新模式,形成了一套独具特色的“粤桂方案”。探索制定完整的具有可示范意义的地方性法规,有利于在地方性法规层面巩固试验区合作共建成果,为下一步探索出台覆盖整个粤桂合作特别试验区的法律法规奠定基础。

二、试验区立法可行性

(一)具有重要政策文件支撑

国务院批复的《珠江—西江经济带发展规划》明确“支持试验区在重点领域和关键环节大胆探索、先行先试。广东、广西两省区在管理权限范围内共同赋予试验区同等的支持政策和先行先试政策”。自治区出台的《粤桂合作特别试验区体制机制改革创新先行先试总体工作方案》明确要求“逐步建立符合市场化、国际化、法制化和一体化要求的试验区管理体制”“到2020年,基本建成与国际、国内规则相适应的试验区开发建设和运营管理体制机制,形成两广经济一体化发展改革创新高地;基本形成法定机构治理、负面清单管理、权力责任清晰、服务监管高效的试验区行政管理体制”。

(二)具有改革创新经验支撑

五年多来,试验区按照国家有关部委要求,全面推进国家工业用地市场化配置改革、国家增量配电业务改革2个试点工作;按照自治区印发的“1+3配套文件”,全面加快行政审批、人事管理、财政金融、国有资产、特许经营等要素改革,试验区营商环境和政务环境得到全面优化,积累了较为丰富的改革创新经验。这些经验有力保障试验区快速推进开发建设的同时,也为立法层面的探索提供扎实的基础支撑。

(三)具有开发建设成果支撑

五年多来,试验区累计完成征地5.1万亩(广西片区4.3万亩,完成土地平整2.2万亩(广西片区1.9万亩);道路、供电、燃气、供水排污、通讯等基础设施网络基本成型,基本建成和在建道路25条、累计68.5公里。全面开展精准招商,国光梧州产业基地、宇球电子、雅士电业、碧清源、三杰科技、兴扬智能等知名企业相继落户投产;电声产业园、中盟中小企业园、雅士智能家居基地、岭南食品工业小镇等重点产业项目加快建设,主导产业集聚发展初具规模。截至2020年6月底,试验区累计完成工业产值600.6亿元、固定资产投资439.29亿元、招商引资到位资金357.15亿元、外贸进出口额2.64亿美元,新增注册企业363家。打造了中国—东盟环保产业与技术合作交流示范基地、两广金融改革创新综合试验区、CEPA先行先试示范基地、两广现代服务业集聚区和桂台青年创业基地等一批重要的产业发展平台。国家在《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》《关于深化珠三角区域合作的指导意见》等文件中,不断巩固试验区作为国家区域发展战略的地位。国家党政领导、粤桂两省区主要领导在试验区调研考察期间,对试验区开发建设成果都给予了充分肯定。

(四)具有同类立法案例借鉴

目前,有些跨区域合作或先进地区园区已通过地方性立法出台自己的条例,如自治区内的中国—马来西亚钦州产业园区已出台《中国—马来西亚钦州产业园区条例》(广西壮族自治区第十二届人大常委会人大公告第77号)、广西北部湾经济区已出台《广西北部湾经济区条例 》(广西壮族自治区第十一届人大常委会公告第22),粤港澳大湾区内的广州南沙新区已出台《广州市南沙新区条例》(广州市第十四届人民代表大会常务委员会公告第50号)、深圳前海深港现代服务业合作区已出台《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(深圳市第五届人民代表大会常务委员会公告第35号)、珠海横琴新区已出台《珠海经济特区横琴新区条例》(珠海市第七届人民代表大会常务委员会公告第25号)。这些条例的颁布和实施对推动各园区快速发展以及巩固开发建设成果具有重大意义,对试验区的立法工作具有借鉴意义。

三、起草过程和立法依据

(一)起草过程

为提高试验区立法工作质量,使《广西壮族自治区粤桂合作特别试验区条例(草案)》[以下简称《条例(草案)》]更具科学性和民主性,粤桂条例起草工作领导小组办公室(以下简称领导小组办公室)在深入研究论证、广泛调研、多方征求意见的基础上,组织起草了《广西壮族自治区粤桂合作特别试验区条例(草案征求意见稿)》[以下简称《条例(草案征求意见稿)》]。

2020年4月至5月,领导小组办公室按照自治区和梧州市的部署要求,有效克服新冠病毒疫情影响,采取先组织起草草案、后开展实地调研的工作思路,深入研究立法依据,梳理和学习国内相关园区的地方性法规,加紧推进《条例(草案)》的起草工作,于6月上旬初步完成《条例(草案征求意见稿)》编制工作。期间,领导小组办公室通过多次走访调研、召开专题讨论会、调研座谈会以及向市党政机关、民主党派、社会团体、县(市、区)人民政府、人大代表、政协委员、无党派人士、基层干部书面征求意见等形式,广泛征求对《条例(草案征求意见稿)》的意见建议。 2020年6月下旬至7月上旬,领导小组办公室组织市人大常委会法工委、市政府发展研究中心、北京金杜(广州)律师事务所等单位人员前往中国-马来西亚钦州产业园区(中国<广西>自由贸易试验区钦州港片区)、中国(广东)自由贸易试验区南沙新区片区(广州市南沙新区)及中国(广东)自由贸易试验区横琴新区片区(珠海经济特区横琴新区)开展区内外学习调研,总结学习先进园区的立法工作经验,研究相应条例贯彻实施情况,听取有关立法工作建议,并开展多轮内部研究和讨论。下一步,领导小组办公室将通过公开征求意见、组织专家论证等方式,继续修改完善《条例(草案征求意见稿)》,按照工作要求及时报请梧州市政府,提请自治区层面讨论审议。

(二)立法依据

《条例(草案征求意见稿)》以《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》等国家相关法律、《国有土地使用权出让收支管理办法》等部门规章为主要依据,主要参考了《国务院关于珠江—西江经济带发展规划的批复》(国函﹝2014﹞87号)、《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》(国发〔2009〕42号)以及《广东省人民政府 广西壮族自治区人民政府关于同意粤桂合作特别试验区总体发展规划的批复》(桂政函﹝2014﹞69号)、《广西壮族自治区人民政府关于印发<广东省 广西壮族自治区人民政府推进珠江—西江经济带发展规划实施共同行动计划等合作文件的通知>》(桂政函﹝2014﹞218号)和《粤桂合作特别试验区建设实施方案》等国家、两省区相关的政策文件,同时借鉴了广州南沙新区、深圳经济特区前海深港现代服务业合作区、珠海经济特区横琴新区、中国(上海)自由贸易试验区、中国—马来西亚钦州产业园区、海南自由贸易港博鳌乐城国际医疗旅游先行区、天津国家自主创新示范区等地方的立法经验做法。

四、体例结构和主要内容

(一)体例结构

《条例(草案征求意见稿)》分为七个章节,共四十七条。依次为第一章总则,用以规定立法目的、适用范围、发展目标、先行先试原则和各级政府支持等总括性问题;第二章管理体制,重点对试验区的管理机构管委会及其权责做出规定,在行政管理、土地管理、财税管理和人事管理上赋予试验区一定自主权;第三章产业促进与创新,重点从市场准入管理、财税政策、专项扶持资金、完善服务体系、支持科技创新等多方面体现试验区招商引资的优惠政策和措施;第四章开放合作,重点从跨省区合作、政企合作、产业合作等方面突出体现试验区开放合作发展的特点;第五章公共服务与社会治理,重点从基础设施、公用事业、人才政策等方面体现试验区的社会管理和服务;第六章法制保障,重点规定了责任追究、容错纠错机制等;第七章附则

(二)明确了试验区“先行先试”的发展原则

《条例(草案征求意见稿)》强调明确“先行先试”的发展原则。试验区肩负着建设成为珠江—西江经济带新增长极、西江流域生态共建区、省际合作机制创新区、东西部合作示范区的发展目标,且多项跨区域发展的创新性探索均缺少先例可循。目前,中国(广东)自由贸易试验区等已将“鼓励自贸试验区先行先试,探索制度创新”的内容上升至地方性法规的层面,为当地的创新发展提供强有力的引导和支撑。因此,《条例(草案征求意见稿)》通过在总则章节明确立法目的、适用范围、发展目标等内容、在法制保障章节明确容错纠错机制,凸显试验区发展先行先试的原则和特点。

(三)明确了试验区管理体制

《条例(草案征求意见稿)》强调确立试验区的管理体制,明确管委会的地位和职责。2014年,经广东省人民政府、广西壮族自治区人民政府批复的《粤桂合作特别试验区总体发展规划》将试验区新型省际合作机制定位为“两省(区)领导、市为主体、独立运营”和“统一规划、合作共建、利益共享”,同时提到要建立和完善试验区联合工作领导小组、管理机构、开发建设公司三层管理运行架构的准政府体制,在决策和管理上体现政府强有力的领导,在经营服务上挖潜和发挥市场的功能,实现“决策机构一元化、管理机构行政化、服务机构企业化”的扁平式直线职能型组织结构。然而,目前负责试验区的开发管理及日常工作的管委会的主体地位未能从法规层面上予以体现。因此,在《条例(草案征求意见稿)》管理体制一章中明确试验区管理体制的相关内容,以更好地推动试验区全方位合作,为试验区全面快速发展保驾护航。

由于试验区管委会属于派出机构,本身不具有独立的行政主体地位,管理权限一方面来源于梧州市政府的委托,另一方面则可以来源于法律、法规、规章的授权。《条例(草案征求意见稿)》通过第二章管理体制的内容赋予管委会独立执行管理权责的来源,在行政审批、土地管理、财税管理和人事管理上赋予试验区一定自主权。

(四)明确了试验区财政管理体制

《条例(草案征求意见稿)》强调确立试验区特殊管理一级财政体制。“1+3配套文件”向试验区提出了多项任务要求,其中包括“建立特殊管理一级财政。推进试验区在人民银行设立国库。试验区年度预、决算方案分别在梧州市本级单列。”以推动两广金融改革创新综合试验区建设运营,创新试验区与粤港澳大湾区的金融合作机制,加快金融组织体系建设,为试验区开发建设提供资金保障。事关财政管理这一重要事项,而前述先行先试的特殊管理体制均未能落实到法规层面,导致试验区在落实相关任务要求和协调财政工作的过程中遇到一定程度的困难。因此,《条例(草案征求意见稿)》强调确立试验区特殊管理一级财政体制,以使试验区的开发建设得到更好的资金支持和保障。

(五)明确了试验区国有资产管理体制

《条例(草案征求意见稿)》强调确立试验区国有资产管理体制。2017年中共梧州市委办公室、梧州市人民政府办公室印发的《改革和完善粤桂合作特别试验区(梧州)国有资产管理体制的实施方案》明确提到,“授权试验区(梧州)管委会代表梧州市人民政府对试验区(梧州)投资公司(包括在试验区内新设立或参股的其他企业)及有关其子公司依法履行出资人职责,对粤桂试验区(梧州)出资的国有资产进行监督管理”“在试验区(梧州)管委会财政金融局增挂试验区(梧州)管委会国有资产管理办公室牌子,履行国有资产监督管理职责,并接受梧州市国资委的指导和监督,其职能以管资本为主,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,依法落实国有资本经营责任,实现国有资产保值增值”等,据此可见,梧州市政府已通过正式的红头文件明确将其试验区内的国有资产管理职权授予试验区管委会。

虽有上述红头文件支持,但根据《中华人民共和国行政许可法》《企业国有资产监督管理暂行条例》相关规定,试验区管委会并非能够代表国家履行出资人职责的法定主体,如要代表梧州市人民政府对试验区(梧州)出资的国有资产进行监督管理,则需要依法取得授权。因此,《条例(草案征求意见稿)》确立了试验区国有资产管理体制,赋予试验区管委会特殊主体的管理职能,让试验区管委会切实地履行国有资产出资人职责,建立健全试验区国有资本投资运营体系,引导所监管企业面向资本市场融资,促进企业和资本市场对接,以贴合试验区的全面快速发展需求,实现国有资产保值增值。

(六)明确了试验区打造“东融”示范平台的目标

《条例(草案征求意见稿)》强调试验区打造“东融”示范平台的目标。2019年5月21日,自治区党委、政府印发的《关于全面对接粤港澳大湾区加快珠江—西江经济带(广西)发展的若干意见》(桂发〔2019〕13 号)要求“加快建设粤桂合作特别试验区。联合广东省加快粤桂合作特别试验区体制机制创新,扎实落实相关政策文件。支持试验区继续推进园中园开发,大力发展新一代信息技术、新能源等战略性新兴产业,将试验区建设成为大湾区政策延伸的平台和新一轮产业转移的平台。” 2019年5月21日,自治区政府印发的《加快融入粤港澳大湾区建好广西东大门(梧州)三年行动计划(2019—2021 年)》也将“坚持开放引领,充分发挥试验区先行示范平台作用”作为主要任务之一。2018年7月30日,梧州市委通过的《中共梧州市委员会关于毫不动摇实施“东融”战略的决定》明确将“建好粤桂合作特别试验区,打造‘东融’示范平台”列为“实施‘东融’战略的重点任务”之一。

根据“东融”战略的相关部署,试验区被赋予了更高的使命和定位,但相关发展方向与战略定位均亟待落实到地方性法规层面。为此,《条例(草案征求意见稿)》明确试验区立足毗邻粤港澳大湾区的区位优势,坚持开放合作、创新驱动、科学发展,全面融入粤港澳大湾区,主动承接产业转移,打造“东融”示范平台,建设成为粤港澳大湾区政策延伸和产业转移的重要平台。

(七)明确了试验区的容错纠错机制

《条例(草案征求意见稿)》强调建立试验区的容错纠错机制。为了落实自治区党委《关于进一步解放思想改革创新扩大开放担当实干加快建设壮美广西共圆复兴梦想的决定》,营造敢于担当、干事创业的良好氛围,结合《粤桂合作特别试验区体制机制改革创新先行先试总体工作方案》“建立健全试错容错纠错和风险防控机制”的任务要求,应当明确容错纠错机制,营造支持创新、参与创新、包容失误的改革氛围,鼓励和支持坚定推进改革、先行先试的信心和勇气,但目前相关规定尚未在地方性法规层面上予以明确。

参考《广西壮族自治区开发区条例(草案征求意见稿)》《中国-马来西亚钦州产业园区条例》和区外有关立法经验,《条例(草案征求意见稿)》规定了容错纠错机制,对于在试验区改革创新、干事创业过程中出现的错误或未能实现预期目标的,在满足特定条件的情形下,进行从轻、减轻或免于处理,并及时纠错改正。通过减免创新过程中承受的不当压力,将容错纠错机制具体化、条件化,使之成为可操作的法律条款,切实保障改革创新有力推进。

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