国外应急管理理念转变与启示


  • 发布时间: 2018-10-26 14:45
  • 来源: 中国社会科学报
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伴随着灾害风险日趋普遍、频繁和严重,近年来,世界主要国家纷纷推动应急管理模式的变革,主要表现为由推动传统的以政府为中心的应急管理模式向基于社区的灾害风险治理模式转型。如日本阪神大地震以来,推动实现基于社区的灾害风险治理模式;美国2013年以来推动实施全社区应急管理模式。实践表明,这些国家应急管理模式的转型,大大地提高了公众参与程度与能力,进而提升了社区灾害风险治理绩效。国外灾害风险治理模式转型经验可为我国应急管理提供有益借鉴。

应急管理的发展与优化

转变应急管理理念。面对日益严峻的灾害风险形势,世界主要国家应急管理部门认识到政府公共部门在灾害风险治理中资源和能力的局限性和社区公众在这些方面的独特优势,逐步转变了以往以政府为中心的应急管理理念,树立起以社区为中心的灾害风险治理理念,并全力推动社会公众灾害风险治理理念的转变。应急管理转变主要表现在灾害风险治理理念主体及防灾减灾资源、能力和灾害风险治理绩效等方面。

关于治理主体及作用,政府公共部门是应急管理的主体,在灾害风险治理中发挥主导、组织、协调的作用;社区是灾害风险管理治理的主体,其参与程度与效果,特别是公众的自救、互救能力对灾害风险治理绩效起着关键作用。因此,社区公众应在灾害风险治理中发挥主体和领导作用,而非被动响应。关于应急资源,随着灾害风险的日趋复杂化和严重化,政府部门公共资源的局限性凸显,而社区丰富的人力、物力资源优势日益显现,为充分利用和挖掘社区资源,发挥社区资源优势提供了条件。关于治理绩效,新模式摒弃以往以显性绩效和短期效果为目标的灾害风险治理评价标准,而以灾害风险治理的长期绩效以及社区可持续发展为灾害风险治理目标。如日本阪神大地震后,提出自助·共助·公助的减灾理念,认为灾害风险防治中只有实现公民的自助、共助和公共部门公助的紧密结合,才能有效应对灾害风险。2011年以来,日本进一步提出从防灾减灾的灾害风险治理理念,认为只有发动社区公众积极主动参与灾害风险治理活动,提高公众的自救、互救能力,才能提升灾害风险治理绩效。美国自2013年实施全社区灾害风险治理模式以来,在应急管理主体、资源、能力、目标等方面都提出了全新的理念。美国联邦应急管理署(FEMA)认为,政府在应急管理中局限性越来越明显,而社区公众的独特地位和作用日益显现。

改革应急管理组织机构。改革应急管理组织机构是世界主要国家推动应急管理模式转型的重要环节。近年来,世界主要国家逐渐实现管理重心下移和主体外移,将社区基层单位如企业、学校、医院、社区组织及居民等广大公众纳入灾害风险治理主体范畴,并提升社区公众在灾害风险治理中的地位,明确其职责,释放部分资源与权力,充分发挥社区公众在灾害风险治理中的主体作用,促使社区公众领导灾害风险治理活动。如日本2012年修订的《灾害对策基本法》规定,基层政府的役所(场)、居民委员会、社区组织、志愿者等基层单位和居民是灾害风险治理的主体,并详细规定了这些公私部门和居民的职责。美国全社区应急管理模式将社区范围内所有利益相关者均纳入应急管理主体范围,以最大限度地促进社区公众共同参与应急管理,开展集体应急行动。

优化应急管理机制。应急管理机制对于应急管理效率的高低发挥着关键作用。近年来,世界主要国家着力优化应急管理机制以提升应急管理绩效。优化应急管理机制主要是优化应急管理主体之间的关系,如政府纵向和横向公共部门之间的关系、政府与基层单位之间的关系、基层单位之间的关系,以及公私部门与社区居民之间的关系,以实现公、私部门和居民之间沟通顺畅、运行有序、紧密配合、协同应对灾害风险。建立和形成包括公私部门、公民在内的政府主导、部门联动、公众参与的全方位、立体化、综合性的以社区为中心的灾害风险网络治理机制,极大地提高了社区灾害风险治理绩效。如日本阪神大地震后,日本着力改善政府公共部门与社区公众的互动关系,以町内会、自治会等基层单位为灾害风险治理核心,构建灾害风险多主体多中心治理体系,促成各主体之间形成有机的社会网络关系。美国为了推进全社区灾害风险管理模式,FEMA着力建立和优化公私、政社合作的灾害风险管理运行机制,主要有沟通协商机制、合作机制、资源共享机制、信息共享机制、公众参与机制。

推动国内应急管理创新的主要方法

应急管理模式对灾害风险治理绩效起着关键作用。推进向基于社区的灾害风险网络治理模式转型不仅是当前世界主要国家常用做法,也是我国未来应急管理模式改革的方向。

以科学理念引领灾害风险治理行动。社区是灾害风险治理的前沿和主要阵地,社区公众是灾害风险治理应对的主体,在灾害风险治理中应发挥主要作用。社区范围内公众的广泛参与,及其自救、互救能力对于灾害风险治理绩效的提升起着关键作用。社区有着丰富的防灾救灾资源,在灾害风险治理中要充分地挖掘和利用,以发挥其重要作用。灾害风险治理要改变短期和显性绩效的目标,以长期绩效和社区的可持续发展为目标。

构建多元化和扁平化的组织结构。改变以往传统应急管理模式下以政府为单一中心、占主体地位和发挥主要作用的应急管理组织结构,实现灾害风险治理重心由政府公共部门下移到社区基层单位,全力推动社区范围内公众广泛参与灾害风险治理,提高社区公众在灾害风险治理中的地位,明确其职责,提升其参与程度和能力。

建构网络化治理机制。打破传统的以政府为中心的应急管理模式下多头领导、条块分割、各自为政的局面,推动包括政府公共部门和社区范围内所有公众参与,实现应急资源共享、有序参与、密切配合、沟通顺畅和协同应对的治理格局,形成包括政府公共部门、基层单位所有公私部门和公民等社区公众广泛参与的、全方位、多层次、立体化、综合性的灾害风险社会网络化治理机制。

完善基于社区的灾害风险治理政策体系。完善各级政府和基层单位应急管理预案、法制、标准等政策体系中关于社区等基层单位在灾害风险治理中的地位、职责、作用等的规定;促成正确、科学的灾害风险治理理念;强化各部门之间应急管理预案、法制体系的协调与整合;增强社区等基层单位法制预案的时效性和实效性;建立以预防为主、防治结合的灾害风险治理目标责任制,并强化执行和监督考评。 (作者单位:湖南省社会科学院) 

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