提高财政审计实施方案编制质量的探索
发布时间:2017-09-28

财政审计在我国政府审计中占据着重要的位置,影响着国家资金分配、社会经济发展等多个方面。但是,由于财政审计实施方案不够科学严谨,财政审计工作难以发挥应有的效益。本文通过对财政审计实施方案编制过程中存在问题的研究,探索在财政审计实施方案编制和实施过程中解决问题的方式方法,提高财政审计实施方案编制质量。

审计实施方案是审计质量控制的基础和灵魂,一个目标明确、重点突出、科学合理的审计实施方案,对全面指导财政审计工作、规范实施程序、提高审计质量起到关键性作用。因此,制定切实可行的财政审计实施方案,对财政审计质量,保障经济安全运行,稳定社会经济发展尤其重要。

一、财政审计的基本职能及审计内容

财政审计顾名思义是对政府性资金收入与支出的审计,主要是指依照国家法律规定,纳入预算管理的收入和支出,以及未纳入预算管理的收入和支出,主要包括:行政事业性收费、国有资源、国有资产收入、应当上缴的国有资本经营收益、政府举债筹措的资金、其它未纳入预算管理的财政资金等,审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的的审计监督,是政府审计的一种形式。财政审计的对象主要是参与国家财政收支管理和与财政收支有关的经济活动的各级政府及其财政部门、各级财政的预算单位和其它管理使用财政资金的单位。

(一)财政审计的基本职能

财政审计的职能是指它的本质属性。审计机关与其它从事经济监督的部门如财政监督部门、物价监督部门、银行监督部门不同,它是专门从事经济监督的机构,是综合性的监督部门,既承担着维护财经运行正常秩序的任务,也承担着保障经济安全、深化财税制度改革的重任。财政审计的职能就是对地方各级政府的财政收支进行审计监督,依法独立行使审计监督权,通过审计监督,严肃财经纪律,维护国家法制,促进宏观管理,保证经济体制改革和国家建设的顺利进行。刘家义审计长曾在全国审计工作座谈会上指出“近年来,审计机关按照揭示问题、规范管理、深化改革、提高效率、维护安全的总体思路,将财政审计工作融入经济社会发展大局,在严肃揭露和查处违法违规问题的同时,注重揭示和分析违规问题背后涉及到的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞,充分发挥了审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,为政府加强预算管理、人大和社会公众加强预算监督提供了重要依据和手段”。综上所述,财政审计的基本职能是经济监督,同时也有经济评价、信息反馈和经济服务的职能。

1.经济监督

审计机关依据《宪法》和《审计法》等相关法律法规赋予的权限,按照法定的审计程序对国民经济运行情况开展审计监督,确保财政管理体制运转正常,并在中央与地方划分事权的基础上,维护中央与地方的财政利益。同时,借助有关手段,对财政运行过程中存在的违法违纪、损失浪费、管理不规范等行为展开审计监督,查明错误弊端、判断管理缺陷以及追究相关责任等。财政审计工作的核心是通过审核检查财政收支,查明审计时间内,这一部门财政收支的真实情况,并对照相关标准,做出被审计单位财政收支活动真实性、合法性、效益性的审计结论。这是财政审计最基本的职能。

2.经济评价

财政审计不仅仅是对政府部门的经济活动进行监督检查,同时还要在现有资料的基础上,对经济活动过程进行客观公正的评价。评价一级政府或部门是否能按照法律法规的规定,正确地履行职责,经济数据是否真实可靠、有无违法违纪问题的发生、财政运行的效率如何等,从某种意义上讲,审计实际上是对被审计单位领导班子和整个单位的评价。作好经济评价工作,最基础的工作是要作好会计资料的检查,得出单位经济运行的真实情况,按照相关标准进行分析,形成客观、公正的经济评价意见。客观审查和评价包括以下五个方面:一是审查经济决策、方案、计划的制定和执行,保证国民经济的顺利发展;二是审查反映经济活动的各项资料是否真实和正确,保证经济信息的可靠有用;三是揭发违法乱纪,保护国家财产的完整;四是充分利用资源财产,挖掘潜力,防止浪费,促进经济效益的提高;五是审查规章制度的制定和执行,提高管理水平。

3.信息反馈

经济信息的来源不仅来自统计部门和经济运行部门,还来自审计监督部门的反馈。与统计等部门不同,审计监督部门在反馈经济信息的同时,也对审计的部门存在的问题进行反馈。按照现行的法律规定,每年审计机关都受同级政府的委托向同级人大常委会报告本级财政审计工作的情况,形成书面的《预算执行及其它财政收支情况的审计工作报告》,这是审计机关的法定义务。同时,年底审计机关要向同级人大报告财政审计发现问题的整改落实情况,这些都是财政审计信息反馈的重要方式。此外针对某一级政府或单位开展的财政审计项目,审计结束后,应以《审计结果公告》的形式向社会公布,这同样也是财政审计信息反馈的一种形式。

4.经济服务

财政审计必须要围绕党委和政府的中心工作开展,也就是“围绕中心、服务大局”。财政审计具有专业性和权威性,因此,可以作为领导决策的重要依据,这就是所谓的经济服务的职能。在社会主义市场经济条件下,由于市场机制在资源配置中起基础性作用,政府的职能主要是进行宏观调控,通过运用财政政策和货币政策等手段,创造良好的经济发展环境,促进社会资源的优化配置。财政审计作为高层次、专业性的经济监督手段,其目的就是为了贯彻和落实政府宏观调控的目标,促进财政职能更好地发挥,力求实现本地区经济社会又好又快发展。

(二)财政审计的监督内容

财政审计内容涵盖一般预算收支、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支、社会保障预算收支,以及尚未纳入预算管理的所有政府收支。既包括税收收入、政府债务收入,也包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等非税收入,还包括社会保障基金、住房公积金等政府负责管理的资金。

1.本级政府财政部门的审计内容

本级预算执行情况的审计具有层次较高、政策性强、涉及面广等特点。财政部门负责组织本级预算执行的工作,在整个预算执行中处于主导地位,这也决定了对财政部门具体组织本级预算执行情况的审计是整个财政审计的核心。开展财政部门具体组织本级预算执行情况的审计,要掌握预算执行的总体情况,揭示财政管理、预算执行、资金分配等方面存在的突出问题,促进财政部门依法履行职责、规范财政管理、深化财政改革、提高财政资金使用效益和相关政策目标的实施效果。主要审计内容:一是财政部门按照本级人民代表大会批准的本级预算向本级各部门批复预算的情况、本级预算执行中调整情况和预算收支变化情况;二是财政部门依照有关法律、行政法规的有关规定,及时、足额征收应征的本级各项税收收入、本级政府投资控股企业上缴利润、专项收入和退库拨补企业计划亏损补贴等预算收入情况;三是财政部门按照批准的年度预算和用款计划、预算级次和程序、用款单位的实际用款进度,拨付本级预算支出资金情况;四是财政部门依照有关法律、行政法规和财政管理体制,拨付补助下级支出资金和办理结算情况;五是财政部门依照有关法律、行政法规和财政部的有关规定,管理债务还本付息情况;六是本级各部门执行年度支出预算和财政、财务制度,以及相关的经济建设和事业发展情况;七是财政部门对有预算收入上缴任务的部门和单位预算收入上缴情况的监管情况,国库按照国家有关规定,办理本级预算收入的收纳和预算支出的拨付情况;八是本级政府授权审计的按照有关规定实行专项管理的本级财政收支情况;九是财政部门依照有关法律、行政法规和财政部的有关规定,管理和使用预算外资金的情况;十是财政部门管理和分配预算外资金情况。

2.税务部门税收征管情况审计内容

对税务部门税收征管情况的审计,主要内容包括:一是税收计划完成情况。审核税务部门征收的各项税收的征收数、国库入库数、财政部门列报数的一致性;审查税收收入的实际完成情况及其真实性,分析税收超收或短收的原因,结合国民经济发展形势分析增值税、营业税、所得税等主体税种收入情况。二是税源管理情况。审查税务部门对纳税人应纳税额的监管情况,税务会计对税款申报、税款征收、税款减免、税款入库等的核算情况,重点检查税务部门对纳税人的登记管理和监控情况。三是税收政策执行情况。审查税务部门按照税法和税收政策的规定及时足额组织税收收入情况,重点检查地方政府和税务部门违规少征税款、制定减免税政策、自定税收优惠政策、扩大减免税范围、增加减免税项目等情况。四是税收征管制度执行情况。审查税务部门为纳税人办理纳税登记手续、纳税申报、办理企业缓税、调节税收入库进度、发票管理、稽核检查、对税务代理的管理等情况。五是税收退库情况。审查自定政策增加退税项目、违规办理退库,办理退库混淆预算级次的问题。六是税收报表编制情况。税收报表分为税收会计报表和税收统计报表,税收会计报表包括税收资金平衡表,应征、欠缴、在途、查补税金明细表,入库税金明细表,减免税明细表,提退税金明细表。税收统计表分税收统计表、税源统计表、税征统计表。主要审查税收报表的完整性、各报表数据的真实性和平衡、勾稽关系。

3.下级政府预算执行和决算审计内容

对下级政府预算执行和决算审计,是审计机关依照国家法律、行政法规对下级政府预算执行和决算的真实、合法和效益情况进行的审计监督。应着重审计下级政府和财政部门在贯彻国家统一政令和执行上级政策、维护中央和上级财政利益、管理和使用上级转移支付资金等情况。主要审计内容:一是贯彻国家政令统一,执行上级政策情况。主要审查下级政府执行国家统一税法情况、执行国家和上级财政管理体制情况、执行预算管理制度情况,重点揭示超越权限、违反规定,擅自开征、停征、减征、免征地方税收,增加地方税减免项目,扩大减免税范围,提高起征点和免征额,扩大享受税收优惠政策的企业或区域的范围,层层下放减免权限,变通征管办法以缓代欠、以缓代免或违规先征后退、违规擅自降低地方税税率、未按规定纳入预算管理等问题。二是影响上级财政收入情况。根据分税制财政管理体制的规定,中央和地方、省以下都建立了相对比较明确的税收收入划分。审查影响上级财政收入情况,主要是揭示自定政策侵烛税基,减少上级财政收入的实现,在收入征缴环节通过混淆入库级次、改变缴退库比例、变更收入科目、违规减免税,甚至受地方政府干预改变税收征管范围等方式挖挤中央和上级财政收入,在上下级财政结算中转移属于结算上解项目的收入、减少上缴上级财政的收入等问题。三是管理使用上级转移支付资金情况。主要审查上级转移支付资金按规定编入年初预算情况,各项专项转移支付资金按照规定的使用方向进行分配和拨付以及专项资金政策目标的实现情况。

二、编制财政审计实施方案存在的问题

(一)“克隆”方案的现象依然存在

审计实施方案是审计组在实施某个审计项目前编制的详细工作计划。它对审计项目的高质量、高效率实施具有直接的指导和控制作用。但一些审计工作者对审计实施方案的作用认识不足,重视不够,方案编制和审批流于形式。有些审计人员片面认为,审计实施方案只不过是一种形式,实施中变数较多,导致其在审计实施方案的制作上应付差事,最常见的是将旧方案稍加改动便充作新方案使用。由于制作中的粗心大意,原方案中的被审计单位名称、审计日期、审计目标等内容经常被原版“克隆”过来,闹出不少笑话。

(二)审计重点不明确

突出审计重点,充分筛查审计疑点,有利于审计中迅速、准确、有效地发现问题,是提高审计质量和效率的重要方法。但在一些审计实施方案中,确定的审计重点往往是被审计单位主要会计科目的依次罗列,或是行业审计规范性要求的例行审计内容,导致审计实施中耗时费力效率低。

(三)审前调查不充分

查阅和分析以往审计情况以往的审计情况是对被审计单位过去某一阶段的财务、经营管理或经济效益情况的一种客观、真实的评价。通过查阅这些审计资料,可以很快地了解被审计单位过去的相关情况, 为确定审计重点、迅速发现问题打开突破口。但部分财政审计实施方案在编制时,有相当部分的审计实施方案在制作时没有查阅和分析以往审计情况,既影响了方案质量,又造成了审计资源的浪费。

(四)重要性确定及风险评估生搬硬套

确定重要性水平是为了计算审计抽样的规模,评估审计风险则是设计符合性测试和实质性测试程序的直接依据,二者都是用于指导审计人员开展抽样审计,因此必须写入审计实施方案。由于二者的计算公式和操作方法比较复杂,特别是重要性水平和审计风险之间存在反向关系,加之审计人员对此缺乏研究和学习,导致在实施方案中生搬硬套,甚至出现重要性水平和审计风险之间的反向关系被颠倒为正向关系的问题。

(五)宏观分析意识不强

审计的目的既要促进被审计单位纠正存在的问题,还要通过举一反三的分析,发现宏观管理中的问题,为党政领导解决问题提供决策依据。要达到这一目的, 在制作方案时就要结合审计情况,对相关社会热点难点问题进行分析预测,为审计中深入挖掘这些问题提供指导。而目前的审计实施方案中大都缺少这样的思路与做法,导致后期审计报告中的建议空泛无力,审计报告批示率低,反映宏观问题的审计信息较少等等。

三、财政审计实施方案编制探索

近年来,我们针对财政审计的宏观性、整体性和建设性,在制定审计工作实施方案时,注意跳出财政、财务收支审计的框框,在更高层次和更深领域发挥财政审计职能作用,促进财政审计全覆盖。

(一)关注执行政策综合效应、提升财政审计目标定位

在实际中,高度关注财政部门执行宏观政策措施情况,着眼于执行国家、自治区既定的大政方针、宏观调控政策措施以及政策性资金使用情况,深入分析各项政策的综合效应,及时提出对策建议,保障政策措施落实的及时性和有效性。在制定审计实施方案时密切关注财政经济运行过程中出现的新情况、新问题,把审计触角更多地伸向财政经济的风险领域、风险环节,提升财政审计目标定位,在更高层次上发挥财政审计职能作用。今年上半年,在对自治区财政厅具体组织2013年度自治区本级预算执行和其他财政收支情况审计中,以信息化为依托,制定了详实细致的审计实施方案,实现了对公共资金、国有资产、转移性支付的审计内容全覆盖。通过财政集中支付系统及非税系统对区直121个一级预算单位进行了抽查审计,有效扩大了审计覆盖面,拓展了审计广度和深度。

(二)关注调查了解环节、强化实施方案指导作用

财政信息点多、面广、变化大,对财政信息掌握的充分程度将直接影响到审计的成效。在编制审计实施方案时,注重实施方案的有效性和科学性,更好地发挥审计实施方案的指导作用。

1.提早科学谋划,扎实开展调查。

首先是了解财政厅信息化建设情况。调查的主要内容部包括本级财政厅软硬件配置、信息系统的开发情况(各部门所使用的信息系统名称、版本、开发公司、主要功能和业务流程)、系统管理的基本情况(系统管理的相关规定以及使用过程中的安全规范设置)以及系统的数据库情况(系统的后台数据库版本,数据备份情况以及数据量大小)等。其次,根据对信息系统和审计目标的把握,提出可行的数据要求,确定数据采集的对象和方式。最后,在确定数据需求的基础上,通过可行的技术手段采集所需要的会计和业务的完整数据,掌握被审计单位的整体信息。

2.细化审计内容,突出“四个关注”。

制定的审计实施方案结合财政预算分配机制、非税收入管理、国库单一账户体系等改革内容和“三公”经费、会议费使用管理等时政热点,按照从总体到板块、从板块到单位、从单位到事项的分析思路,将财政审计划分为国库、非税、总账、预算单位等4个板块,与自治区审计厅信息中心共同设计了统一表格。在此基础上再确定具体的审计内容。同时,在审计内容上突出“四个关注”:一是关注推动健全政府预算体系、规范财政资金分配管理、盘活财政资金存量、促进财政资源优化配置及提高资金使用绩效为出发点,加强财政绩效审计;二是关注财政支出结构和投向,揭示财政资金预算安排不科学、行政开支过大等问题;三是关注预算单位行政运行成本和管理绩效情况等。主要表现在实施项目审计时,根据中央八项规定精神、厉行节约反对浪费等规定的贯彻落实情况,对因公出国(境)费、公务用车购置及运行费、公务接待费和会议费、培训费进行重点审计;四是关注政府性债务情况,促进防控政府性债务风险。重点审计新增债务的举借和使用,防止形成新的浪费和风险。

3.确定方法步骤,明确分工责任。

一是明确审计的具体步骤和方法。审计实施方案明确了审计各环节的具体步骤,并综合运用采集、查询、比对等分析方法,确保财政审计目标的实现。二是对于审计实施方案中的重大问题,都经审计组反复核实、集体讨论而确定;对于必要审计内容,如审计步骤和方法,都在方案中体现。三是明确工作分工。在审计实施方案中,按照“人尽其才,优势互补”的原则对审计组成员进行合理分工,审计人员在审计实施阶段,都严格按照审计实施方案确定的内容、重点、方法、步骤、时间安排来开展工作,保证发挥审计实施方案指导审计实践的作用。

(三)强化审计过程管理、促进成果互利共享

1.强化审计现场进度管理。

对审计项目进度控制采用“倒计时”方法,即以现场审计结束日期和出具报告日期为基准,倒排出工作进度时间表,确保现场审计工作按计划完成。处室定期召开审计碰头会,及时通报情况,适时解疑释惑,协调解决各种困难。

2.强化审计现场人员管理。

将审计组分为两个团队,一是部门审计信息化团队和审计现场核查团队。信息化团队负责对财政部门预算、执行、决算数据和区直部门财务账套数据等的采集、转换、比对分析,清晰掌握每笔财政资金的具体流向和用途,扩大审计覆盖面。审计现场核查团队通过发现的线索进行现场核查,实现“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的信息化审计模式。

3.强化与其他专业审计项目相结合。

由于财政审计时间紧,覆盖面受限,具体项目的深入程度受限,只有通过与专项资金审计、建设项目审计、经济责任审计等紧密结合,才能形成一个既分工,又合作的审计整体。只有将各专业审计与财政审计的内容和目标相衔接,协调推进,才能拓宽财政审计的领域和范围,扩大财政审计的广度与深度。

(四)依托信息化环境、创新审计技术方法

我们在实践中不断的探索在信息化环境开展财政审计新思路和新的审计方式方法。

1.结合实际不断调整审计重点。

我们在实际中注意根据财政审计业务及财政资金管理的变化,不断调整审计重点,加大对二三级单位审计监督的深度和广度。2014年、2015年借助国库集中支付系统,设计审计模块,查询分析区直各部门财政资金支出情况,并对分析筛选出来的疑点进行实地核查,从中发现了不少违纪违规问题。如2014年审计查出,广西大学商学院虚列会议费支出套取资金,发放学院领导班子奖金、津贴的问题;2015年审计查出,自治区法制办虚列书籍费支出套取资金,设立和使用“小金库”,相关经手人涉嫌挪用公款等问题。同时还发现了有34个单位会议费超预算,41个单位培训费超预算支出及部分区直部门将会议费用于接待、培训等问题。

2.拓展信息化审计力度。

近年随着财税部门“金财工程”、“金税工程”的推行,财政部门已逐步运用计算机对财政资金进行核算和管理。财政审计不能停留在手工查账的落后层面,要善于运用先进的信息化手段进行审计。一是充分利用财税部门和预算执行单位的财务核算系统、业务管理信息系统等,收集、整理审计资料;二是积极应用审计AO软件,实现审计手段上层次、上水平;三是根据近年来财政审计情况,我们建立了相应的辅助台账,为更好地开展财政审计提供信息平台。

3.重视发挥专项审计调查的作用。

从自治区本级层面看,本级财政部门存在的问题呈减少态势,问题逐渐向资金使用单位或项目转移,且对象复杂,取证困难。针对这种情况,我们主要是通过科学的分析对比,找出资金管理相对薄弱的环节,依靠专项审计调查的手段去实现审计目的。在审计实施方案执行过程中,通过比对财政供养人员系统、工商登记系统和微型企业资本金补助发放数据,发现疑点并查实了我区部分市、县公职人员75人创办微型企业,骗取微型企业资本金补助202.68万元等问题。

 

                             (来源:自治区审计厅财政审计处 作者:覃圆)

 

 

 

(来源:市审计局)
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